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非吸收存款类放贷机构中短期债券市场融资研究

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中国人民银行参事室主任 刘 萍

编者按:“中国小微企业60人论坛——非吸收存款类放贷机构债券市场融资研讨会”830日在北京召开。在研讨会上,人民银行参事室主任刘萍发布了“非吸收存款类放贷机构中短期债券市场融资”课题研究报告。(以下是根据《中国小微金融网》刘萍专题发言文字直播整理的专题材料摘要,未经本人审核)

2012年初,人民银行参事室受瑞士信贷集团、法国沛丰集团委托,联合开展这个课题的研究,并将这个课题作为当年参事室自主调研重点方向。人民银行参事室是1959年周总理亲自批的,为一大批遗留下来的银行家、金融家专门设立的。它的重大功能就是调研咨询,为领导查实情、说真话、献良策。20125月参事室就“非吸收存款类放贷机构中短期债券市场融资研究”这个选题开展阶段性成果签报领导,周小川行长做出重要批示。一年多来课题研究取得良好进展,目前已经圆满结束,今天给大家的就是我们报告的主要观点。我的报告分三个部分,国际比较、国内实践和政策建议。

一、国际比较

二十世纪以来,非吸存放贷机构大量在国际上涌现,并且成为各国金融部门发展的一个重要趋势。同时它涉足了传统银行机构不能涉足的业务领域,有效弥补银行体系市场空白,并且展现出了越来越强的竞争力和创新力。在这个报告当中,我们对五个国家和一个地区从定义、监管、法律和债券市场融资四个方面进行了国际比较研究。

我们为什么要谈定义?因为今天小额贷款的定义还不是非常清楚,各国对于非吸存放贷机构定义没有统一标准,大同小异,都包含不吸收存款从事资金借贷遵循相关法律法规,这是相同的。美国是指不吸收公众存款,以自有及市场借入资金从事贷款发放的公司。从这个定义上看不光是自有,还有从市场的融资。香港是指从事不吸收公众存款任何放贷业务或登广告声明、或宣称或以任何方式表明从事该类业务的人和机构。香港的放贷人不光包含机构还包含个人,这个范围就比较宽了。日本规定社会团体借贷,雇主对雇员的善意借贷不在此范围,除了这些都是可以放贷。新加坡提出了其他放贷人的概念,以明确不在此范围的借贷行为。这是各国对非吸储类放贷人的规定,大家看到都比我们宽泛,我们当年做《放贷人条例》的时候也参考了他们的这些说法。

在监管这一方面,各国对非吸存类放贷机构多实行许可制度,到法定机构注册或获得相应许可就可开展业务。美国监管比较宽松,仅在洲层次进行管制,不在联邦管制,也不要求参加联邦保险,许可过程和检查过程时间较短,从申请到成立一般只需60—90天。日本的权力都集中到金融服务厅,这是一个大监管部门,由其对放贷机构进行调查,并具有解除放贷机构主管的权力。新加坡相关管理由金融管理局负责,所有放贷机构在从事放贷业务前必须获得执照,并到管理局下设的注册办公室登记。香港从事放贷业务必须领取放债人牌照,无牌照经营放贷业务将被罚款及监禁。这是很严格的,民间借贷就要被罚款或者监禁,这就逼得民间借贷阳光化。

在这些国家监管的第二个层次就是自律组织的监管,给予放贷机构合法地位的同时,各国都成立相应的自律组织以保障合法放贷人的权力。日本有《放贷人法修正案》,要求所有合法放贷机构加入,这个组织成立之前有50%加入,现在是强制性加入。香港特别注重自律管理,1999年成立放债人自律组织,叫香港持牌放债人工会,2002年发布《放债人营运守则》,作为自律性业务之用。多数国家都出台了放贷人立法,有的还出台修正法案以规范非吸存类放贷机构业务发展。美国法律比较广泛,在这方面形成了五个基本法,《洲牌照法》、《贷款真实性法》、《平等信贷机会法》、《追债法》、《金融隐私法》,用这五个法管理民间借贷。日本以《放贷业务法》为核心,构建放贷机构管理约束体系,建立放贷机构自律组织以保证放贷业务的合法性。日本凡是黄底黑字的都是民间借贷,都有统一标志。新加坡是以《放贷人法案》为核心,对放贷活动合法范围、现代借贷活动操作,加强借款人保护,赋予管理部门更大查处权,对未获许可放贷机构实行处罚,这些都做了明确规定和范围的界定。香港1980年出台《放债人条例》,对放债人业务限制,牌照申请、牌照有效期、牌照撤销吊销及转让,过高利率的禁止,注册处长及警方调查的权力,罚则等都做了比较明确的规定。

非吸存类放贷机构虽然主要利用自有资金从事放贷活动,但后续资金来源非常广泛。它最重要的一个融资渠道就是债券市场,再一个就是进入债券市场融资。非吸存类放贷机构通常具有稳定的财务效应和良好的业务前景。商业票据和中期票据是各国非吸存类放贷机构最主要的债券融资工具,而非吸存类放贷机构也成为这样两类债券的重要发行者。我们现在的商业票据、中期票据被大银行垄断,但是国外这两个债券市场的品种是非吸储类机构在做的。

据数据统计,截止到20124月,美国的其他金融机构商业票据发行占到78%,非吸储类放贷机构占22%的市场份额。台湾其他机构占48%,而非吸储类占52%,这就说明它的重要的融资是在这个地方,而不是银行。加拿大占39%,英国是41%,基本上和它的正规机构差不多。印度71%是商业票据,融资重要来源是商业票据,其他机构发行的只占29%。澳大利亚47%,其他机构53%,日本金融机构占50%,非吸储类也占50%。荷兰42%,比利时28%、法国28%,墨西哥占到了76%。德国的数据是让我们没有想到的,这个市场上非吸储类也占到了43%。我们大胆预测,非吸储类放贷机构主要融资渠道是债券融资。

二、国内实践

我们也梳理了国内非吸存类放贷机构到底是哪些,目前梳理的有依据成立的是7种。小额贷款公司、消费金融公司、汽车金融公司、贷款公司、典当行、融资租赁公司、财务公司,这是有依据成立的。我们在调研当中对小额贷款公司也有一个不公正的评价,因为现在大量社会上出现了投资咨询公司,实际上民间借贷从他那个地方集中出了问题,但是老百姓认为都是小额贷款公司的事。由于老百姓搞不清楚就导致了官员对小额信贷、小额贷款公司搞不清楚,也是很危险的。当然我们不能说7000多家里头没有集中民间吸储的,但是我们要看到大部分还是按照主流方向发展的。

上述7类机构,其定性全都是非金融机构,我们可以看到小额贷款公司主要监管部门就是地方政府金融办,消费金融公司监管是银监会,汽车金融公司也是银监会,贷款公司、典当行是商务部,金融租赁公司、财务公司都是银监会,他们成立的依据都有,指导意见、管理办法也有。资金来源,小额贷款公司的资金来源除资本金外只有两种,一个是捐赠资金,一个是不超过两个银行业金融机构的资金,融资就在这个地方卡死了。银监会监管的5类都可以发行金融债券、同业拆借、借款。那么也就是说汽车金融公司、消费金融公司、金融租赁公司、财务公司都可以运用市场发行金融债券进行融资,融资渠道相对的比小额贷款公司要宽泛一些、要多元一些。所以在这比较起来,目前非吸储类放贷机构可以说小额贷款公司的融资困境最为严重,就是因为你的办法卡死了,你只有两种来源。那么其他的非吸储类看来是多元的,这就是从你出生的时候就没有长好。当然当时出办法的时候,确实我们也知道也很艰辛,因为你不退一步的话,小额贷款公司就出不去,就会退到最后,有一部分可以从小额贷款公司管理办法、放贷人条例出。通过国内情况与国外情况的比较,我们认为要解小微企业融资难问题,先要解决非吸存类放贷机构的融资难问题,这是我们今天提出的大胆呼吁。

小额贷款公司现在发展很迅速,2008年底不足500家,今天发展到7209家,贷款余额7158亿。咱们再往下看,光靠自有资金放贷实际上是普遍差钱,我们的自有资金新增2287亿元,占新增资金来源量92%,外援性只新增180亿,占7.3%。这就是说基本上没有外援,全靠自有资金在滚动。那么部分小额贷款公司尝试通过国家开发银行货币市场、资金管理公司、信托公司进行资金流通,但这些通道已先后被管理部门取消,目前仅剩金融资产交易所这一通道,但是成本高达14—16%。我们认为解决非吸储类放贷机构融资难是当务之急。要解非吸储类放贷机构融资难,必须要消除三大认识误区。

第一,正面的认识,我们认为非吸存类放贷机构是金融体系重要组成部分,与银行类金融机构共同发挥金融支持作用。但是由于社会上对非吸存类放贷机构了解不够,甚至还认为一谈到放贷就和高利贷民间借贷联系在一起。一谈到放贷机构往往认为都是银行的事,和你们无关,这是大家普遍的认识。所以现在急需对国内非吸储类放贷机构有一个定义。各国都有定义,我们的定义到底是什么,它的范围、类型、规模都是基础性的问题需要理清,也需要为其正名。

第二,认为非吸存类放贷机构后续资金来源应该广泛,这是其持续稳定发展的重要保证。目前国内在此问题上存在一些误区,认为非吸存类放贷机构只能以自有资金进行放贷,对允许从金融机构、非金融机构批发资金还存在一些不同认识,也一时难以接受进入债券市场。我们刚才说的商业票据、长期债券,这个要打破,国外民间借贷、民间融资等等大致都差不多,手法也许玩的高明一些,但是那边也有出事的,是不是整体出事就整体冲击了带来系统性的风险。我们现在一说这个就害怕,现在所说的小额贷款公司是不是影子银行,这说不清,但是就怕这个系统的风险传染到系统内。这个担心都有,但是现在是该理清的时候了,我们认为要扶植支持那些发展良好的小贷公司,非吸存类放贷机构未来发展的路要疏通,要注重拓宽其后续资金来源渠道。如果卡死了,自有资金不够的情况下,他肯定就玩歪门邪道,与其让他玩歪门邪道,不如放开这个渠道,因为这个渠道上能够生存的也是那些好的公司,而不是什么样的公司都能进来,它也是经过严格把关的。我们觉得作为监管者、作为社会要给他一个极大的容忍度。

第三,再一个就是差别性的监管政策,要对非吸储类放贷机构实行非审慎性监管,国外也认为小贷公司应该加强监管,但是这混淆了非吸存类放贷机构和银行类机构的监管标准,但是无论是理论研究和国际经验都证明是否吸收公众存款实行什么样的监管政策,这是最大的区别。对于吸收公众财产的,比如银行它也是放贷人,只不过资金来源是吸收老百姓的存款,这要严格监管住,不能引起系统性风险。对于非吸收公众存款的机构,我们在十年前就说了玩自己的钱你担心什么啊?他无非自己破产。我们认为在监管政策上应该差别化。但是现实就把它捆在一起了,只要你放贷就统一监管标准,而不区分资金来源是公众的还是自有的,这是一个很大的误区。这个误区也误导了有些制定政策的人。所以我们认为对吸存类放贷机构应该实行严格的审慎监管,而对非吸储类放贷机构由于它不吸收公共存款,不具有较强的负债外部性,应该实行非审慎监管,应着重放松政府管制。

为此,我们首先要做好非吸存类放贷机构稳健发展的基础性工作,要尽快出台非吸存类放贷机构相关立法。1996年出台的《贷款通则》已经完全不能适应金融业务发展需要,所以,废止的呼声越来越强烈。《贷款通则》废止了以后拿什么替代,这给我们研究人员以及法律界提出了问题,现在有关部门正在加快制定放贷机构的相关法律。在这当中,将要明确它的登记、业务范围、资金来源、广告宣传、追债行为、风险控制、监管主体、结算清算、反洗钱义务等等。

三、政策建议

(一)要探索建立小贷公司分类评级制度,逐步提高融资杠杆比例。对切实服务三农和小微企业的,而且管理比较突出好的小贷公司,应该经过考核评级逐步提高它的融资杠杆比例。这当中我们也提出了容忍度的问题,基于审慎原则,建议在发展初期适当限制净资产负债率,并根据发展情况逐步放开。比如获得优等评级第一年,负债余额不超过净资产100%,第二年不超过净资产的200%,第三年不超过净资产300%,以后逐步放开5—10倍。因为现在担保公司杠杆比例是10,但是目前担保公司能做到5的就非常非常不错了,所以这要由市场选择。

(二)要完善信息披露制度,提高市场透明度。债券市场对于融资者要求极高,一旦小贷公司进入就意味着随之而来的是对公司的治理、信息披露提出更高要求,真实完备的信息披露就能够吸引更多的国内外投资者,应该鼓励和引导小贷公司更多的在公开平台上披露信息。刚才说的江苏的开鑫贷就把线下线上都放到网上,有钱就到这个网上看看那个利率是不是符合你心里的目标利率,你就去竞标投标,选上以后再说。这个好在担保公司就是担保人,万一这个企业还不上钱的时候担保公司代偿先还,这样大家也放心。所以信息披露透明这是一个基本要求,这样的话就可以在引导这个小贷公司行业良性持续发展。

(三)积极推动非吸存类放贷机构开展债券融资试点。借鉴国际经验积极推动这类机构开展债券融资市场试点,我们比较了企业债市场、公司债市场、银行间债券市场,我们觉得前两个市场,小额贷款公司不具备条件,进入银行间债券市场弥补资金来源是它目前可以优先选择的一条路。推动小贷公司进入这个市场目前法律上不存在任何障碍,我们管理部门应该在观念上大胆突破,选择符合条件的优秀小贷公司先行先试,积累经验以后适时推开。借鉴区域绩优债券模式,选好非吸存类放贷机构债券融资试点突破口。对于这类小贷公司结合自身特点,充分利用债券市场融资工具创新,积极探索债券融资新方式。区域集优债券融资模式,具有企业抱团融资、地方政府参与遴选企业、专业中介机构增信和担保等特点,与小贷公司存在众多契合点,所以可选取区域集优债券融资模式作为试点突破口。

(四)加强对非吸存类放贷机构债券发行流程中的风险管理,确定债券发行主体。目前无论是采用单一体还是联合体,法律上不存在障碍,健全债券发行流程中的增信手段,担保是最传统的增信方式。要完备债券产品的相关法律合约文书,控制法律风险。要注重发挥地方政府的作用,充分借力于地政府为支持中小企业直接债务融资成立的偿债支持基金等各项配套政策安排,有效缓释债券偿还风险。

(五)要转变观念,把握政策着力点。对于管理部门来说,与其优先支持银行金融机构发行专项金融债服务中小微企业,不如加快推动担保小额贷款公司非吸存类放贷机构债券融资试点和推行。我们提这个建议就想到了刚才举的例子,现在银行的资信比小贷好的多,但是如果我们仿照开鑫贷的模式,它其实起了一道担保的作用在里面。对于地方政府与其直接支持中小微企业进行债券融资,比如中小企业集合债,不如支持本地优秀小贷公司等非吸存类放贷机构进行债券融资。对于民间资本,与其直接参与高风险民间借贷,不如在二级市场上购买非吸存类放贷机构发行的债券。像鄂尔多斯这些人都很有钱,怎么让民间资本能有一个透明阳光化的出口。

来源:中国小微金融网

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